5. Vad kostar handlingar och uppgifter?

Vad är en handling?

För att du ska kunna begära ut uppgifter från en myndighet med stöd av reglerna om handlingsoffentlighet så krävs det att uppgifterna är nedskrivna eller har dokumenterats på något annat sätt. Reglerna om handlingsoffentlighet ger dig ju bara rätt att få ut allmänna och offentliga handlingar (TF 2 kap.) eller uppgifter ur sådana handlingar (OSL 6:4). Du kan inte med stöd av handlingsoffentligheten tvinga en tjänsteman att berätta ur minnet allt som han eller hon vet om ett ärende. Tjänstemannen har visserligen en skyldighet att lämna upplysningar som en del av serviceskyldigheten i 6 § förvaltningslagen. Men den skyldigheten är svagare än skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar eller uppgifter ur allmänna handlingar enligt TF och OSL.

Som exempel kan man ta ett telefonsamtal som tjänstemannen har haft i jobbet. Tjänstemannen är inte skyldig att i detalj återberätta samtalet ur minnet men om han eller hon antecknade vad som sas eller spelade in samtalet så har du möjlighet att begära ut tjänsteanteckningen eller inspelningen enligt TF:s regler. Ett annat alternativ är att du med stöd av OSL 6:4 begär att tjänstemannen läser upp vad som står i tjänsteanteckningen.

Enligt TF finns det två typer av handlingar (TF 2:3):

1. ”…framställningar i skrift och bild…”

2. ”…upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel…”

Den första typen är oftast pappershandlingar där informationen finns nedskriven eller tryckt. Men det gör i princip ingen skillnad om skriften eller bilden är inristad i sten eller broderad på tyg. Den är lika fullt en handling enligt TF. Exempel på skrifter och bilder är tabeller, kartor, ritningar, fotografier och röntgenplåtar.

När det gäller den andra typen, så kallade upptagningar, så finns information lagrad på ett sådant sätt att man bara kan ta del av den med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Man behöver t.ex. en cd-spelare för att spela upp en cd-skiva eller en dator för att ta del av informationen i ett automatiserat dataregister.

Är handlingen förvarad hos myndigheten?

Om du kan konstatera att informationen du söker har dokumenterats i en handling så är nästa steg att ta reda om den aktuella handlingen ”förvaras” hos myndigheten enligt TF 2:4. Det kan ibland vara lite oklart t.ex. om handlingen finns hos en konsult som myndigheten anlitar eller om en tjänsteman har tagit med sig handlingen hem. Läs mer om detta här.

Handlingsoffentligheten innebär inte någon skyldighet för myndigheter att framställa nya handlingar på begäran från enskilda. En sådan handling, som inte finns ännu, ”förvaras” nämligen inte hos myndigheten enligt TF 2:4. Det gäller även om den nya handlingen bara skulle vara en sammanställning av uppgifter som redan finns i allmänna handlingar hos myndigheten (se mer om detta i här). Ett undantag från denna huvudregel är de så kallade ”potentiella handlingarna”. Dessa handlingar finns inte färdiga hos myndigheterna i form av en pappershandling i arkivet eller ett färdigt elektroniskt dokument i en dator men betraktas lika fullt som handlingar. Oftast handlar det om uppgifter som finns i ett datoriserat register och som myndigheten med sina datorprogram kan sammanställa på ett enkelt och rutinmässigt sätt till en handling. Om du beställer ett personbevis från Skatteverket så är det en potentiell handling du begär ut. Myndigheten har inte ett färdigt personbevis för alla som bor i landet utan sammanställer vid behov uppgifterna ur folkbokföringsregistret. Myndigheten utfärdar omkring två miljoner personbevis varje år (källa: skatteverket.se). Se mer om potentiella handlingar i här.

Dokumentationsskyldigheten

Myndigheterna skulle kunna sätta handlingsoffentligheten ur spel genom att strunta i att dokumentera uppgifter som kommer in till myndigheten på annat sätt än i form av handlingar. Men det får de inte eftersom det finns en dokumentationsskyldighet som innebär att myndigheterna måste dokumentera t.ex. uppgifter som man får in muntligen eller genom tjänstemännens egna iakttagelser (27 § förvaltningslagen och JO 2006/07 s. 366).

Var så specifik som möjligt

Hur mycket en myndighet är skyldig att leta beror på hur noggrant du beskriver handlingarna som du begär ut. Om du begär ut handlingarna i 10.000 ärenden och kan förse myndigheten med ärendenummer för samtliga ärenden så är myndigheten skyldig att ta fram handlingarna. Att det är många ärenden är i sig inte ett skäl för avslag. Om din begäran däremot är vag och det är oklart om handlingarna ens finns hos myndigheten så behöver inte myndigheten leta i samma utsträckning. I fallet RÅ 1979 Ab 6 uttrycks detta som att en myndighet inte är skyldig att bedriva mera ”omfattande efterforskningar” i frågan om handlingar i arkiverat material motsvarar en ”allmänt hållen beskrivning”. Det vill säga att en myndighet inte ska behöva gå igenom hela sitt arkiv för att att ta reda på om det överhuvudtaget finns några sådana handlingar som du har begärt.

Du är inte skyldig att uppge ett ärendenummer eller ens peka ut specifika handlingar när du gör din begäran. Det går bra att begära samtliga handlingar av en viss typ, t.ex. samtliga beslut som myndigheten har fattat under en viss tidsperiod i en viss typ av ärenden. Det går också bra att lista en rad kategorier av handlingar och begära ut alla handlingar som passar in i dessa kategorier. En sådan begäran kan t.ex. gälla alla beslut i en viss ärendetyp, alla inkomna anmälningar i en annan och alla protokoll i en tredje under en viss tidsperiod (se KR Sthlm 598-06 och KR Gbg 1453-11). Vagare formuleringar än så har faktiskt också godtagits. I fallet RÅ 1989 not. 100 tyckte dåvarande Regeringsrätten att en begäran om handlingar hos Riksbanken ”rörande fastighetsinvesteringar i utlandet” var tillräckligt precis. Det här trots att Riksbanken var tvungen att sortera fram de efterfrågade handlingarna bland de 5000-6000 ärenden om olika sorters investeringar i utlandet som förekom hos myndigheten varje år. I fallet KR Jönköping 6-12 hade en person begärt ut alla beslut om intagna som hade fattats vid Häktet Sollentuna. Kammarrätten ansåg att Kriminalvården var skyldig att leta reda på och sekretesspröva de efterfrågade handlingarna. Ett fall som pekar i motsatt riktning är RÅ 1991 ref. 50 där en begäran om att ta del av dagens post hos en myndighet underkändes som allt för vag eftersom myndigheten inte samlade dagens post på ett ställe. I målet 5147-11 konstaterade Kammarrätten i Göteborg att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler från det senaste året för att hitta de journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in.

Om en myndighet tycker att din begäran är för oprecis för att kunna hanteras så ska den upplysa dig om att begäran behöver preciseras (se blanda annat JO 1657-11).

Handlingarna är inte sökbara i vårt datasystem!

6.2 Handläggaren är inte här!

“Något utrymme att föreskriva att endast en befattningshavare bland flera behörriga kan lämna ut en viss handling finns inte.” (JO 1994-2340). Det är myndigheten som ska pröva en begäran TF 2:17 2 st.

Var gäller handlingsoffentligheten?

Det är ”myndigheter” som enligt grundlagen är skyldiga att på begäran lämna ut allmänna handlingar. Det framgår av TF 2:4. Men varken TF eller OSL ger besked om vad som är en myndighet i lagens mening. Lagarna innehåller inga listor över alla svenska myndigheter och inte heller någon definition av vad en myndighet är (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s. 51 f.f. och RÅ 1984 2:101). Om du har att göra med ett departement, en domstol, en statlig myndighet eller någon kommunal nämnd så är det självklart att dessa är myndigheter. Har du å andra sidan att göra med ett privat organ som ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller ett registrerat trossamfund så är dessa inte myndigheter och som regel gäller inte handlingsoffentligheten där (se RÅ 2008 ref. 6).

Men det finns organ i gränslandet mellan privat och offentligt som är mer svårbedömda. Då måste du som begär ut handlingar kunna argumentera för att organet som har handlingarna ska betraktas som en myndighet. Det är inte säkert att tjänstemännen på det aktuella organet själva vet om handlingsoffentligheten gäller där (se t.ex. JO 1083-11). Något som talar för att ett organ är en myndighet är om det organisatoriskt hänger ihop med den offentliga förvaltningen. I RÅ 1979 2:11 prövade Regeringsrätten om en etisk kommitté vid Södersjukhuset var en myndighet. Domstolen kom fram till kommittén var en myndighet eftersom ledamöterna var utsedda av lärarkollegiet vid sjukhusets medicinutbildning och eftersom kommittén fick yttra sig i frågor om bidrag till forskningsprojekt vid sjukhuset. Man kan också argumentera kring frågan om organet utför sådana uppgifter som typiskt sätt brukar utföras av myndigheter (se RÅ 1984 2:101).

Lagstiftningen ger alltså inget entydigt svar på vad en myndighet är. Däremot ger den besked om vilka organ som inte är myndigheter men som ändå måste tillämpa handlingsoffentlighet. I TF 2:5 kan man läsa att politiska församlingar som riksdagen eller landstings- och kommunfullmäktige ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av TF. Och enligt 2:4 OSL gäller handlingsoffentligheten inom vissa verksamheter hos privata organ som finns uppräknade i bilagan till OSL. Gemensamt för dessa privata organ är att de har fått förtroende att ägna sig åt myndighetsutövning mot enskilda. Handlingsoffentlighet gäller därför till exempel i a-kassornas ärenden om arbetslöshetsersättning, hos Radiotjänst i ärenden där bolaget tar ut TV-avgift eller vid bilbesiktning som utförs av privata företag (se mer i avsnittet ”Offentlighet hos privata organ”).

Vem kan utnyttja offentlighetsprincipen?

Inte bara svenska medborgare (TF 2:1) utan även utlänningar (TF 14:5 2 st) har rätt att få ut allmänna handlingar från svenska myndigheter enligt offentlighetsprincipen. Begreppen medborgare och utlänningar syftar vanligtvis på människor av kött och blod (fysiska personer). Men dåvarande Regeringsrätten har slagit fast att också aktiebolag och andra så kallade juridiska personer kan begära ut allmänna handlingar i eget namn (se RÅ 2003 ref. 83). Det behöver alltså inte vara någon fysisk person vid företaget som står som avsändare till en begäran om allmänna handlingar. JO har i ett fall (JO 2008/09 s. 538) förtydligat att rätten att ta del av handlingar omfattar också dem som är anställda på den myndighet där handlingen finns.

Undantagna handlingar

Böckerna och andra handlingar i myndighetens bibliotek är inte allmänna. Internet ses inte som en allmän handling.

Kommunala företag

Aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting har ett ”rättsligt bestämmande inflytande” jämställs med myndigheter i TF och måste tillämpa handlingsoffentlighet. Det framgår av OSL 2:3. Det ska alltså gå att få ut handlingar från dessa företag på samma sätt som allmänna handlingar från myndigheter. Vad som menas med ”rättslig bestämmande inflytande” framgår av OSL 2:3 2 st.

Regeln i OSL 2:3 omfattar bara de associationsformer, det vill säga de typer av bolag, föreningar och andra juridiska personer, som räknas upp i paragrafens första stycke. I uppräkningen saknas de ideella föreningar eller enskilda personer som också kan få förtroendet att sköta kommunala angelägenheter enligt 3:16 kommunallagen. För dessa gäller alltså inget krav på handlingsoffentligheten enligt OSL 2:3. JO har i ett beslut konstaterat att också Landstingens ömsesidiga försäkringsbolag, som samägs av alla landsting, är en sådan associationsform som faller utanför regeln i OSL 2:3 (se JO 1952-09).

Almi företagspartner i Örebro län omfattades inte av regeln i OSL 2:3 eftersom staten hade fler röster än landstinget i bolaget (se KR Jönköping 3960-96). Bolaget Science Park Speed Capital AB omfattades inte av offentlighetsprincipen eftersom kommunen ägde bolaget via en ideell förening  (se KR Sthlm 1588-16).

För bolag och föreningar där kommunen är delägare men saknar rättsligt bestämmande inflytande eller för associationsformer som inte räknas upp i OSL 2:3 finns inte samma bindande krav på handlingsoffentlighet. För dessa gäller en svagare skrivning i 3:18 kommunallagen som säger att landstings- eller kommunfullmäktige ska ”verka för” att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar. Vad detta innebär har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen i målet HFD 5782-10.

Ytterligare praxisavgöranden som rör kommunala företag: JK 26 april 1999, dnr 1624-98-21, RÅ 2001 ref. 79, RÅ 2002 ref. 24 och RÅ 1998 not. 167.

Offentlighetsprincipen gäller inte här!