KR Jönköping 1871-12

Yttranden som hade kommit in till Bildningsförvaltningen i Katrineholm från områdesråd, elevråd och lärare över ett ”Förslag till ny skolorganisation” var inte att betrakta som inkomna handlingar. De aktuella råden och lärarna var inte sådana självständiga organ som avses i TF 2:11. Yttranden från föräldrar, föräldraförening, lärarförbund och elever vid berörda skolor ansågs däremot var inkomna handlingar enligt 2:6 TF. Det konstaterade kammarrätten i en dom efter överklagande från en journalist.

JkpgKRdom_1871_12

Vad blir konsekvenserna om du förlorar?

Om du överklagar till en domstol och får avslag så kan det få negativa konsekvenser inte bara för dig utan också för andra som vill begära ut samma typ av handlingar i framtiden. Det finns en risk att de myndigheter som har haft för vana att lämna ut liknande handlingar plötsligt slutar att göra det på grund av domen. Det är det som brukar kallas negativa prejudikat. Med prejudikat avses i regel vägledande domar från högsta instans (Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen m.fl.) men en kammarrättsdom kan få lika stort genomslag om de berörda myndigheterna bestämmer sig för att använda den som stöd för att inskränka insynen i något avseende. Risken för negativa prejudikat är något man måste ta med i beräkningen när man överväger ett överklagande. Samtidigt är det minst lika riskabelt att konsekvent avstå från att överklaga myndigheters avslagsbeslut. Det här eftersom myndigheterna av olika skäl hemlighåller mer än vad de har stöd för i lagen. Det är därför viktigt att myndigheternas praxis då och då korrigeras av domstolarna annars kommer handlingsoffentligheten sakta men säkert att förtvina.

När är risken som störst?

Ett negativt prejudikat gör som störst skada när det sprider sig till flera myndigheter och gör dem mer restriktiva med att lämna ut handlingar eller uppgifter. Om du har begärt ut en typ av handling som bara finns hos en myndighet och den myndigheten avslår med hänvisning till en sekretessregel som bara gäller vid den myndigheten så har du inte så mycket att förlora på ett överklagande. Om du vinner så tvingas myndigheten att ändra sig och om du förlorar så fortsätter bara myndigheten med sin restriktiva tolkning av sekretessregeln. Problemet är när flera myndigheter sitter på samma typ av uppgifter och ska tillämpa samma regel i TF eller OSL men gör olika bedömningar. Det var till exempel fallet med polisens uppgifter om tipsarpengar. En del polismyndigheter hade inga problem med att berätta hur mycket pengar som hade betalats ut till tipsare och informatörer i den kriminella världen medan andra tyckte att det var information som kunde skada polisens arbete och därför var hemlig. Att i det läget överklaga ett avslagsbeslut från en av de mer restriktiva polismyndigheterna var ett stort risktagande (se KR Sthlm 7558-08). Prognosen för en sådan process var för det första ganska dålig. Vilken kammarrättsdomare tycker att den är bättre än polisen på att bedöma vad som kan skada polisens spaning mot den undre världen? För det andra var spridningsrisken för ett eventuellt negativt prejudikat stor. Myndighetsjuristerna på landets polismyndigheter pratar med varandra!

Positiva prejudikat

Låt dig inte förlamas av riskerna för negativa prejudikat! Om du med en rimlig grad av säkerhet kan säga att du har rätt till de begärda uppgifterna så ska du så klart överklaga. Det finns ingen anledning att värdera möjligheterna med ett positivt prejudikat lägre än riskerna med ett negativt. När reglerna som kallas lex Sarah ändrades 2011 tyckte vissa kommuner att de inte längre behövde lämna ut omsorgsanställdas rapporter om missförhållanden inom den kommunala omsorgen. Rapporterna var inte allmänna handlingar eftersom de inte var inkomna till kommunen, menade de. Att överklaga ett av dessa avslagsbeslut var förstås en risk eftersom ett negativt prejudikat skulle kunna leda till att samtliga 290 kommuner i landet slutade lämna ut lex Sarah-rapporter. Men mycket talade för att de trilskande kommunernas beslut var felaktiga och därför var det värt att överklaga (KR Sthlm 2378-12). Med positiva prejudikat kan handlingsoffentligheten bryta ny mark och insynen utvidgas till helt nya områden. Om vi dessutom informerar varandra om våra framgångar i domstolarna så får de positiva prejudikaten maximal spridning och genomslag.

Inga halvhjärtade överklaganden

Du kan inte lita på att kammarrätten eller någon annan överklagandeinstans har hundraprocentig koll på alla de lagregler, praxisavgöranden och förarbeten som är relevanta för ditt överklagande. Mål om handlingsoffentlighet tillhör inte de vanligaste måltyperna hos en domstol och den genomsnittliga domaren är inte expert på just detta område. Du kan alltså förbättra dina chanser markant genom att läsa på lite och förse domstolen med de juridiska argument som talar för din ståndpunkt i målet. Om du inte gör det så finns det en risk att du inte får rätt i domstolen trots att du har rätt enligt lagen. Ibland kan du snabbt hitta tillräckligt starka argument här på allmanhandling.se. I andra fall kan det krävas djupare research. Om du inte har tid eller ork att göra en sådan så är det kanske bättre att avstå från att överklaga och riskera ett negativt prejudikat. Om det är tidsbrist som är problemet så kan du begära anstånd hos domstolen. Det går till så att du skickar in ett överklagande till myndigheten som beslutat om avslag inom den tidsfrist som framgår av avslagsbeslutet (i regel inom tre veckor). I överklagandet skriver du vilket beslut som överklagas och att du vill ha anstånd med att utveckla din talan ett antal veckor eller månader. I regel beviljar domstolen anstånd även om det kanske inte blir så långt som du har begärt. Om du under din research inser att du inte kommer att få rätt i kammarrätten så kan du återkalla ditt överklagande. Då kommer målet att avskrivas och det blir inget negativt prejudikat.

Prejudikat

Ett prejudikat är en dom eller ett myndighetsbeslut som anses ha så stor tyngd att det blir vägledande när andra domstolar eller myndigheter prövar liknande frågor. Inom handlingsoffentligheten kommer de prejudicerande domarna och besluten framförallt från Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, som tidigare hette Regeringsrätten, och Justitieombudsmannen, JO. Även domar och beslut från Högsta domstolen, HD, och regeringen kan kan bli prejudicerande/vägledande för hur frågor om handlingsoffentlighet ska lösas.

Förarbeten

Förarbeten är ett samlingsnamn för de utredningar och lagförslag som tas fram inför riksdagens beslut om en ny lag. Här följer de viktigaste typerna av förarbeten:

Kommittébetänkanden – Regeringen kan tillsätta en utredare eller en kommitté för att utreda en fråga och lämna ett lagförslag i form av ett betänkande som publiceras i serien Statens offentliga utredningar, SOU.

Departementspromemorior – Regeringen kan själv göra en utredning och ta fram ett lagförslag i en departementspromemoria som publiceras i Departementsserien, Ds.

Propositioner – propositioner är regeringens lagförslag med motivering till riksdagen.

Utskottsbetänkanden – Innan riksdagen beslutar om ett lagförslag i t.ex. en proposition så förbereds beslutet i ett av riksdagens utskott. Sedan föreslår utskottet hur riksdagen ska besluta i frågan.

Vad kan jag kräva av en beslutsmotivering?

Tjänstemännen brukar skylla på att det inte går att skriva utförliga motiveringar i sekretessbeslut utan att samtidigt avslöja de hemliga uppgifter som man vill skydda. Därför ser man ofta “beslutsmotiveringar” som inte innehåller så mycket mer än ett referat av den aktuella sekretessregeln. JO har slagit fast att det här inte duger eftersom en beslutsmotivering ska ge svar på “…vad som i det enskilda fallet har varit avgörande för utgången.” Om det finns sekretesskyddade uppgifter i skälen för beslutet så ska myndigheten ändå kunna redovisa skälen i mer “allmänna ordalag” (JO 1990/91 s. 101).

Vilka krav som gäller för beslutsmotivering i allmänhet, inte bara sekretessbeslut, kan utläsas av bland annat Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 4732-19. Där skriver domstolen bland annat följande:

Motiveringsskyldigheten syftar till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. En klargörande motivering ökar också förståelsen för hur myndigheten har resonerat i det enskilda fallet. I kravet på motivering ligger bl.a. att myndigheten normalt bör förklara hur den har bedömt eventuella invändningar som den enskilde har gjort i ärendet (se prop. 2016/17:180 s. 187 f. och 320 f.).

Du kan försöka förebygga problemet med intetsägande beslutsmotiveringar genom att be om en utförlig motivering redan när du begär ett myndighetsbeslut gällande din begäran. Du kan t.ex. säga eller skriva så här:

“Om ni står fast vid er bedömning att anmälarens identitet är hemlig så vill jag gärna att ni förklarar varför anmälaren kommer att lida men om det blir känt att hon har anmält Försäkringskassan till Datainspektionen”.

Har du någon chans att få rätt?

För att avgöra om det är värt att lägga tid och kraft på ett överklagande så måste du försöka förhandsbedöma dina chanser att vinna målet i domstolen. Och för att göra den bedömningen måste du först förstå varför myndighetens prövning landade i ett avslag. Tyvärr är det inte alltid det framgår av myndighetens beslut eftersom beslut i den här typen av ärenden ofta är dåligt motiverade (läs mer om detta här). Det är klart att du kan ringa upp beslutsfattaren och fråga vad han eller hon egentlig har menat men det är tveksamt om du får något vettigt svar. Beslutsfattaren kommer antagligen tycka att samtalet är oerhört obehagligt och göra sitt bästa för att bli av med dig genom att upprepa att du alltid kan överklaga. Du har då inget annat val än att själv försöka spekulera om vilka skäl som legat bakom beslutet. För din egen skull så bör du göra ett ärligt försök att komma på alla argument som talar för myndighetens ställningstagande. Det kan hända att du då kommer fram till att myndigheten har haft goda skäl att avslå din begäran och att det inte är någon poäng att överklaga. Om du däremot tycker att du kan slå hål på alla tänkbara argument för myndighetens hållning så har du ett case. Dessutom har du din argumentation klar till överklagandet som sedan ska skrivas.

Bättre chanser i vissa typer av mål

Juristerna på kammarrätterna har i regel bättre koll på juridiken kring handlingsoffentligheten än tjänstemännen på de underlydande myndigheterna. Men i vissa mål är det minst lika viktigt att ha kunskaper om den verklighet där handlingarna eller uppgifterna förekommer och eventuellt kan utnyttjas. I det avseendet är tjänstemännen på myndigheterna större experter. Det här kan ha betydelse för dina chanser att få gehör för dina synpunkter vid ett överklagande.

Om t.ex. polisen bedömer att en brottsutredning kan skadas om uppgifter lämnas ut till dig så ska det mycket till för att kammarrätten ska göra en annan bedömning. Det krävs antagligen att polisens avslagsbeslutet är helt uppåt väggarna för att domstolen ska ha självförtroende nog att riva upp det. Det händer i och för sig (se KR Sthlm 1040-12) men det är inte särskilt vanligt. Det finns många exempel på sekretessmål där det är myndighetens tjänstemän som sitter på de nödvändiga expertkunskaperna. Vilka uppgifter kan t.ex. Kriminalvården lämna ut om sina säkerhetsrutiner utan att det underlättar för fångar som planerar att rymma?  Vilka uppgifter måste Exportkreditnämnden hemlighålla för att inte skada svenska exportföretags konkurrenskraft o.s.v.? I den här typen av mål är dina chanser att vinna generellt sett sämre och om du ändå bestämmer dig för att försöka så kommer bevisbördan att vila tungt på dig. I värsta fall krävs det att du själv blir expert på fängelsebyggnader eller den globala exportmarknaden för att kunna hävda dig. Och den tiden har du antagligen inte. Din uppgift blir istället att tvinga myndigheten att förklara och konkretisera på vilket sätt uppgifterna kan utnyttjas på ett skadligt sätt. Det här för att kammarrätten ska få ett faktaunderlag och en argumentation som den förhoppningsvis kan ta självständig ställning till. Annars finns det en risk att domstolen faller tillbaka på att myndigheten nog ändå vet bäst vilka uppgifter som är känsliga.

I vilken typ av mål är det då enklare att få rätt? Enligt min erfarenhet är det lättare att få rätt i mål där frågeställning är om en handling är allmän eller inte, till skillnad från mål där frågan är om en uppgift är offentlig eller omfattas av sekretess (se ovan). Kammarrätterna har i de flesta fall bättre koll än myndigheterna på de grundläggande begreppen i TF som ”förvarad”, ”inkommen”, ”expedierad”, ”arkiverad” o.s.v. Det säger sig själv att det också är lättare att titta bakåt och bedöma om en handling har gått igenom de steg som krävs för att den ska bli allmän än att sia om vad som riskerar att hända i framtiden om en viss uppgift lämnas ut till dig. Det finns alltid en risk att kammarrätten tillämpar en allmän försiktighetsprincip och väljer att inte lämna ut potentiellt känsliga uppgifter. Det här betyder ju inte att det är omöjligt att få rätt även i processer om sekretess. En kammarrätt kan ju till exempel ha bättre koll än myndigheten på vad som i rättspraxis har bedömts som ”betydande men” till skillnad från bara ”men”. Och många sekretessfrågor kräver ”bara” en allmänmänsklig kompetens, till exempel när frågeställningen är om en viss typ av uppgift kan uppfattas som integritetskänslig av en genomsnittlig person (se t.ex. KR Sthlm 3669-12).

Har du tid att vänta på uppgifterna?

De flesta myndigheters beslut i frågor om utlämnande av allmänna handlingar kan överklagas till kammarrätten (i vissa ärenden är det hovrätten, riksdagen eller regeringen som prövar överklaganden). Enligt TF 2:19 2 st ska ett överklagande av den här sorten hanteras skyndsamt av domstolen, vilket betyder att målet har förtur i förhållande till övriga mål vid domstolen. Men det finns också andra typer av förtursmål och mål om utlämnande av allmänna handlingar är inte de mest prioriterade. Det tar därför ofta minst ett par månader för domstolen att fatta beslut om ditt överklagande. Och om du behöver uppgifterna omgående så har du förstås ingen hjälp av att få rätt i kammarrätten om ett par månader. Då är det bättre att tänka om helt och börja fundera på om det finns alternativa vägar till informationen. Det kan ju t.ex. hända att samma uppgifter förvaras hos någon annan myndighet där uppgifterna skyddas av en mindre strikt sekretessregel eller där tjänstemännen helt enkelt gör en mer välvillig tolkning av samma sekretess.

Samtidigt kan det finnas ett värde i att överklaga även om det inte hjälper dig med ditt akuta informationsbehov. Det kan vara värdefullt för framtiden att få fastslaget av en domstol att den typ av handlingar eller uppgifter som du har begärt ut faktiskt är allmänna och offentliga. Du kanske kommer begära kopior av exempelvis lex Sarah-rapporter fler gånger och då kan du förse kommunen med facit i form av en kammarrättsdom som säger att lex Sarah-rapporterna är allmänna handlingar hos kommunen (KR Sthlm 2378-12) som ska lämnas ut, åtminstone i avidentifierat skick (KR Gbg 2273-12).

KR Sthlm 2378-12 och KR Sundsvall 617-12

När enskilda anställda inom den kommunala omsorgen rapporter om missförhållanden enligt lex Sarah så blir dessa rapporter allmänna handlingar hos kommunen. Det har både Kammarrätten i Stockholm och Kammarrätten i Sundsvall slagit fast i två olika domar. Dessa fall rörde lex Sarah-rapporter som en journalist begärt ut från Huddinge respektive Skellefteå kommuner. Lex Sarah-bestämmelserna ändrades i juli 2011 och kommunerna menade att lagändringen medfört att de anställda inte längre ska ses som självständiga i förhållande till kommunen i lex Sarah-ärenden. Men domstolarna konstaterade att det alltjämt är de anställdas personliga ansvar att rapportera missförhållanden och att deras rapporter därmed blir inkomna handlingar hos kommunen.

KR_Sthlm_2378_12

KR_Sundsvall_617_12

Se även JO 2000/01 s. 522.

JO 733-12

JO kritiserade Länsstyrelsens i Örebro för att den tog drygt sju veckor på sig att besvara en begäran om allmänna handlingar. Sökanden hade bland annat fått beskedet att handläggaren skulle återkomma med ett svar efter semestern. JO tyckte däremot inte att det fanns skäl att kritisera länsstyrelsen för att den inte skickat de begärda handlingarna till den sökande per e-post eftersom det inte finns någon sådan skyldighet enligt lag.

JO_733_12

Registrator

Enligt OSL 5:1 ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Merparten av det här arbetet sköts av en grupp tjänstemän som kallas registratorer.