Delningsundantaget

En myndighet har möjlighet att skicka utkast till handlingar, så kallade mellanprodukter, (se TF 2:12 2 st) till utomstående för synpunkter (underhandsremiss) utan att handlingarna betraktas som expedierade och allmänna. Det är det så kallade delningsundantaget. Det är ett undantag från huvudregeln om att handlingar som skickas ut från en myndighet är expedierade och därmed allmänna. Tanken är att myndigheter ska kunna utväxla utkast och förslag till handlingar med kunniga personer utanför myndigheten utan att dessa ofärdiga handlingar blir tillgängliga för allmänheten. Om mottagaren är en annan myndighet så betraktas inte heller handlingarna som inkomna hos den myndigheten. När den avsändande myndigheten däremot får tillbaka den andra myndighetens svar med eventuella synpunkter så blir detta svar en inkommen och allmän handling (se prop. 1975/76:160 s. 170 och RÅ 1999 ref. 36). Delningsundantaget gäller enbart om en myndighet skickar ett utkast till en utomstående för att få synpunkter på detta. Det gäller inte om ett utkast skickas till en utomstående för att denne ska använda det som underlag för ett beslut eller som en ren information (RÅ 1983 2:57).

Ytterligare mål som behandlar delningsundantaget: KR Sundsvall 1480-11, KR Sthlm 5067-11

Utkast kan också vara allmänna handlingar

När en tjänsteman vid en myndighet gör ett utkast till ett beslut eller någon annan typ av skrivelse så är utkastet inte en allmän handling. Det framgår av TF 2:12 2 st. Ett utkast som någon utomstående gjort och skickat till myndigheten är däremot en inkommen handling som av den anledningen är allmän (se avsnitt 6.3). Utkast är vad man kallar ”mellanprodukter”, dvs. förstadium till färdiga handlingar. Tanken är att tjänstemän vid myndigheter ska vara fria att skapa preliminära handlingar, cirkulera dem bland kollegorna på myndigheten och till och med skicka dem till utomstående för synpunkter (se avsnitt 7.1.2). Allt detta utan att utkasten blir allmänna handlingar som riskerar att uppfattas som myndighetens officiella ståndpunkt.

I propositionen 1975/76:160, s. 169 finns en uppräkning av handlingar som hör till kategorin utkast. Där nämns koncept (ett annat ord för utkast), kladdar, korrektur och ”sådana ADB-upptagningar som saknar betydelse annat än som osjälvständiga led i en bearbetning.” Där nämns också så kallade råtabeller (obearbetade statistikuppgifter) som används som underlag när statistik produceras.

För att ett utkast som har skapats vid en myndighet ska bli en allmän handling hos myndigheten krävs det att utkastet antingen expedieras eller arkiveras (TF 2:12 2 st). Ett utkast till ett förslag som Statens ungdomsråd skickat ut till ett antal ungdomsorganisationer var en expedierad och därmed allmän handling även om förslaget ännu inte hade fått sin slutgiltiga utformning (se RÅ 1965 ref 26). Det finns dock ett undantag från denna regel. Utkast som en myndighet skickar till någon utomstående för synpunkter blir inte allmän enligt det så kallade delningsundantaget (se avsnitt 7.1.2). Att utkast blir allmänna handlingar när de arkiveras framgår som sagt av TF 2:12 2 st men har också slagits fast av Regeringsrätten i målet RÅ 1981 Ab 35.

RÅ 1965 ref. 26

Ett utkast till ett förslag som Statens ungdomsråd skickat ut till ett antal ungdomsorganisationer för synpunkter var en expedierad och därmed allmän handling även om förslaget ännu inte hade fått sin slutgiltiga utformning.

RA_1965_ref_26

RÅ 2004 ref. 105

Ett beslut från Skatteverket är expedierat när det har skickats från myndigheten eller hålls tillgängligt för avhämtning på myndigheten.

RA 2004 ref. 105

RÅ 1982 2:59

En dom eller ett beslut i en förvaltningsdomstol expedieras genom att ”sändas till parten eller hållas tillgängligt för avhämtning”.

RA_1982_2_59

Vi tycker det är för tidigt att släppa handlingen!

Om en handling är allmän och offentlig så har myndigheten inga möjligheter att vägra lämna ut den eller försöka fördröja ett utlämnande. Ändå är det ganska vanligt att myndigheter försöker göra just detta. Ibland är det av omsorg om de enskilda som berörs av handlingen. Om en myndighet till exempel har beslutat om disciplinstraff för en anställd som har misskött sitt arbete så vill den kanske att den anställda ska få ta del av beslutet innan han eller hon läser om det på någon nyhetssajt. Men TF ger inte utrymme för sådana hänsyn. I ärendet JO 2006/07 s. 517 kritiserade JO en domare som vägrade faxa en dom till en reporter därför att reportern då skulle få den snabbare än parterna i målet som fick domen per post. Det kan också hända att en myndighet har en fastställd strategi för hur en handling ska offentliggöras. Myndigheten vill kanske att det ska ske vid en viss tidpunkt och i ett visst sammanhang för att informationen ska få stor publicitet, liten publicitet eller åtminstone ”rätt” vinklad publicitet. I målet KR Gbg 3159-11 slog Kammarrätten i Göteborg fast att en Sifo-undersökning som hade kommit in till Landskrona kommun var en allmän handling och inget internt arbetsmaterial även om kommunen hade tänkt publicera resultatet vid en senare tidpunkt i samband med en museiutställning.

En variant på samma problematik var ärendet JO 1970 s. 304 där JO konstaterade att Konjunkturinstitutet inte hade rätt att bestämma vid vilken tidpunkt nyhetsmedier fick publicera en konjunkturbarometer som myndigheten hade skickat ut till medierna och företag. Konjunkturinstitutet tyckte att medierna skulle vänta med publiceringen några dagar så att journalisterna fick tid att sätta sig in i och begripa konjunkturbarometern innan de återgav innehållet för allmänheten. JO konstaterade att när handlingen väl var expedierad så hade myndigheten inga möjligheter att begränsa mediernas rätt att omedelbart publicera innehållet.

JO 1970 s. 304

Konjunkturinstitutet hade skickat ut en konjunkturbarometer till olika företag och nyhetsmedier och samtidigt angett att barometern inte fick publiceras förrän ett antal dagar efter det att mottagarna fått del av den. JO kritiserade detta och konstaterade att när handlingen var expedierad så var den allmän och mottagarna hade rätt att publicera denna omedelbart.

JO_1970_s_304

Internt arbetsmaterial

Av TF 2:10 1 st framgår att handlingar i ett ärende blir allmänna när ärendet har ”slutbehandlats” . Om du begär ut handlingar i ett pågående ärende så möter du därför ofta invändningen att handlingarna är ”internt arbetsmaterial” hos myndigheten. Begreppet “arbetsmaterial” förekommer inte i TF och tjänstemannens personliga uppfattning om vad som är internt har så klart ingen betydelse. Det stämmer att vissa handlingar blir allmänna först när myndigheten avslutar det ärende som handlingarna tillhör (se TF 2:10 1 st). Men också i ett pågående ärende kan det finnas allmänna handlingar. Det gäller t.ex. de handlingar som utomstående har skickat in till myndigheten i ärendet liksom de handlingar som myndigheten har skickat iväg till utomstående inom ramen för ärendet (se RÅ 1983 Ab 123). Dessa blir allmänna direkt. Protokoll och andra jämförbara minnesanteckningar anses upprättade direkt när de har justerats och det spelar ingen roll om ärendet de hör till är avslutat (TF 2:10 2 st 3 p 1 led, JO 1989/90 s. 367). Se även vad som gäller diarier, journaler och domar m.m. i TF 2:10 2 st 1-2 p.

Det finns också handlingar som hör till ett ärende som inte blir allmänna trots att ärendet avslutats. Det gäller så kallade utkast och minnesanteckningar. Dessa blir allmänna först om de expedieras eller arkiveras. Även handlingar som är tänkta att expedieras vid en senare tidpunkt efter ärendets avslutande blir allmänna först när expedieringen sker. I fallet JO 1990/91 s. 425 hade en länsstyrelse genomfört en utredning med avsikt att redovisa resultatet av utredningen i en rapport till regeringen. JO konstaterade att rapporten inte blev en upprättat handling förrän landshövdingen expedierade den genom att lämna över den till statsrådet. Det här trots att ärendet där rapporten ingick hade slutbehandlats redan tidigare hos länsstyrelsen. Rapporten hade även diarieförts vid en tidigare tidpunkt men JO konstaterade att diarieföring inte har någon betydelse för frågan om en handling är allmän eller inte.

Svenska kyrkans överklagandenämnd 11-11

Härnösands stift gjorde rätt som sekretessbelade ett e-postmeddelande till stiftet där en församlingsbo kritiserade en kyrkoherde. Innehållet kunde vara till men för enskilda om det blev känt menade Svenska kyrkans överklagandenämnd.

SvenskaKyrkan_2011_11

KR Jönköping 2630-11

En journalist begärde ut dokumentation av den vård som en dömd för barnporrbrott fått under sin skyddstillsyn. Journalisten gjorde detta med hänvisning till att den dömde hade återfallit i brott efter avtjänat straff. Kriminalvården avslog begäran med hänvisning till sekretess till skydd för den enskilde. Kammarrätten fastställde Kriminalvårdens beslut.

KR_Jonkoping_2630_11