Senaste nytt om offentlighet
och sekretess

Kommun sekretessbelade uppgifter med krisparagraf utan motivering – får bakläxa

Kommunstyrelsen i Helsingborg beslutade tidigare i år att avslå en begäran om en sammanställning över samtliga kommunägda fastigheter. Detta med motiveringen att listan innehåller upplysningar om samhällsviktig verksamhet och infrastruktur, varför den bör vara sekretessbelagd. Men kommunens beslutsmotivering är alltför oprecis, enligt kammarrätten, som i ett beslut pekar på att det inte framgår om uppgifterna har samlats in inom ramen för myndighetens analys- planerings- eller förberedelseverksamhet kring fredstida kriser. Det senare kriteriet är nämligen en förutsättning för att en den berörda sekretessbestämmelsen som kommunen har hänvisat till ska vara tillämplig. Om kommunstyrelsen skulle stå fast vid sitt beslut behövs det en närmare motivering till varför det skulle finnas skäl för att hemlighålla uppgifter för samtliga ägda fastigheter, enligt utslaget.

Ärendet skickas nu åter till kommunstyrelsen för en noggrannare och mer detaljerad sekretessprövning. Personen som gjort begäran i fallet skrev i sitt överklagande att samma uppgifter kan hämtas från exempelvis Lantmäteriet, men då mot en avgift.

Kronofogdens anteckning om journalist blev allmän handling – JO kritisk

När en reporter kontaktade Kronofogden för att få ut uppgifter om en gäldenär antecknade myndigheten journalistens namn och vilken typ av uppgifter som hade begärts ut i gäldenärens akt. På så sätt blev uppgifterna om journalisten en allmän handling. Gäldenären kom också att begära ut handlingarna i akten och fick ta del av informationen om journalisten.

Justitieombudsmannen konstaterar att det ”mot bakgrund av de intressen som bär upp offentlighetsprincipen och anonymitetsskyddet” var olämpligt att dokumentera vem som hade begärt att få del av uppgifterna, och kritiserar Kronofogden för hanteringen.

Film från polis kroppskamera lämnas ut i form av utskrift

En kroppskamerafilm från en polis – som har spelats upp under en rättegång i Svea hovrätt – ska mot en fastställd avgift lämnas ut i form av en transkriberad utskrift. Det beslutar kammarrätten, efter att en person som hade begärt ut en kopia av videon först fått avslag hos Åklagarmyndigheten. Därmed går domstolen emot den nämnda myndigheten, som i sitt beslut meddelade att det inte fanns någon utskrift av filmen tillgänglig – och därmed varken någon möjlighet eller skyldighet att låta personen ta del av materialet på det sättet.

Kammarrätten konstaterar vidare det står Åklagarmyndigheten fritt att alternativt lämna ut filmen i form av en kopia, även då mot en fastställd avgift. Någon lagstadgad skyldighet för detta finns dock inte. Åklagarmyndigheten erbjöd i sitt beslut den sökande personen att ta del av filmen på plats hos åklagarkammaren.

Anmälan om kränkningar inom region till största delen sekretessbelagd

Region Blekinges bedömning att en anmälan från en medarbetare om kränkande särbehandling ska vara sekretessbelagd står sig – i huvudsak. En journalist som begärt ut handlingen argumenterade i ett överklagande till kammarrätten för att regionens beslut var vagt och bristfälligt, och att åtminstone uppgifter om händelser och påpekade brister bör kunna lämnas ut. Domstolen anser dock att stora delar av anmälan innehåller uppgifter som direkt eller indirekt riskerar att avslöja den anställdes identitet, med följden att den till övervägande del ska vara fortsatt belagd med sekretess. Att lämna ut handlingen med enstaka känsliga uppgifter maskerade är inget alternativ med hänsyn till den helhet som de utgör, resonerar rätten. Undantag gäller dock för vissa kortare avsnitt som är mer allmänt hållna, med följden att tre enskilda stycken ska lämnas ut.

Tidning får ut uppgifter om företagskunders elförbrukning

Ett visst företags elförbrukning kan inte typiskt sett klassas som en affärs- eller företagshemlighet, betonar kammarrätten i en dom som innebär att Länstidningen Södertälje får rätt till uppgifter över de tio största företagskunderna hos Telge Nät under en vald månad. Elnätsbolaget, som i ett beslut i fjol nekade tidningens begäran helt, hade anfört att uppgifterna om förbrukningen skulle kunna användas i försäljningskampanjer, eller för att peka ut företagskundernas elförbrukning på ett ofördelaktigt sätt. Även de argumenten underkänns av kammarrätten, liksom Telge Näts påståenden om att det inte kan ha varit ”lagstiftarens avsikt” att uppgifter om enskild förbrukning ska utgöra offentliga uppgifter.

Kammarrätten påpekar även att det faller sig naturligt att möjligheten att få tillgång till uppgifterna ifråga är större hos ett elnätsbolag som omfattas av offentlighetsprincipen, än hos privata bolag. Att det kan uppstå en ofördelaktig situation kring uppgiftsskyddet ur den synvinkeln är inget som kan beaktas vid en prövning enligt det berörda lagrummet i OSL, slår domstolen fast.

Domen innebär att de begärda uppgifterna lämnas ut omedelbart.

Övervakningsnämnder kritiseras för felaktiga besked om begärda personuppgifter

Övervakningsnämnderna i Luleå respektive Vänersborg kritiseras av Justitiekanslern (JK) för att ha lämnat felaktiga besked om vilka uppgifter som funnits tillgängliga, i samband med att en skribent på en nätbaserad publikation nekades att få ut en förteckning över samtliga nämndledamöters personnummer. Nämnderna avslog begäran med hänvisning till sekretess enligt OSL, och lämnade först senare beskedet att uppgifterna inte fanns tillgängliga. Vänersborgsnämnden upprepade dessutom sitt initiala avslag vid ytterligare ett tillfälle, trots att kammarrätten hade underkänt bedömningen. JK kritiserar dock inte nämnden på den punkten, eftersom dess inställning i slutändan inte var avgörande för utgången i utlämnandefrågan.

Föreningen bakom publikationen begärde ett symboliskt skadestånd på en respektive två kronor för bristerna i nämndernas hantering, men nekas det av JK. Visserligen handlar det om en sådan typ av fel eller försummelse som är skadeståndsgrundande i sak. Men föreningen bedöms inte ha visat att den har drabbats av en ekonomisk skada som ska ersättas, och att någon överträdelse av Europakonventionen har inte heller ägt rum, enligt JK.

Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast att övervakningsnämndernas ledamöters personuppgifter är offentliga i två olika domar under 2022. Uppgifterna omfattas varken av den personalsekretess som gäller vid vissa myndigheter enligt OSL 39:3 3 st och OSF 9 §, eller av sekretess enligt OSL 39:3 1 st. Mer om det här: Ledamöters personnummer var offentliga

Offentlighetsprincipens historia

Offentlighetsprincipens begynnelse (1766)

Före år 1766 fanns i Sverige varken tryckfrihet eller offentlighetsprincip. Under andra hälften av 1600-talet infördes förhandscensur. Riksdagens protokoll fick inte ”til någon utlefwereras”, enligt 48 § i 1720 års regeringsform. Under den epok som brukar kallas frihetstiden (1719-72), med starka riksdagspartier (om än inte partier i dagens mening), en stark regering (riksrådet) och en svag kungamakt, skedde gradvis en utveckling från hemlighetsmakeri till offentlighet. Genom kungliga brev 1735 och 1738 infördes regler som innebar att en part i en rättegång under vissa förutsättningar fick trycka handlingarna i sitt mål. Efter diskussioner och successiva beslut i frågor om censur och offentlighet under riksdagarna 1760-62 och 1765-66, kunde kung Adolf Fredrik den 2 december 1766 underteckna och utfärda Kongl. Maj:ts Nådige Förordning, Angående Skrif- och Tryck-friheten. Denna skulle äga den ”fullkomliga trygghet som en oryggelig Grundlag medförer” (14 §); inga inskränkningar fick ens föreslås.

I 1766 års tryckfrihetsförordning avskaffades censorsämbetet (men teologisk censur behölls). Här fastslogs dessutom offentlighetsprincipen, för första gången i världen. Dagens begrepp ”allmän handling” och ”offentlig handling” användes dock inte. Det väsentliga i offentlighetsprincipens början var att det var möjligt att sprida innehållet i myndigheternas handlingar till allmänheten i tryckt form, inte att var och en själv fick ta del av handlingarna hos myndigheterna.

I 6-11 §§ i förordningen räknades en mängd handlingar upp, som fick tryckas. I 6 § nämndes bl.a. ”Handlingar, Protocoll, Dommar och Utslag” hos bl.a. olika domstolar, konsistorier (framförallt universitetsstyrelser) och ”andre publique Wärk”. Dokumenten skulle ”genast” lämnas ut till den som bad om detta. Enligt 7 § skulle domares omröstningsprotokoll ”genast emot lösen utgifwas” på begäran. I 10 §, som handlade om ämbetsbrev och andra handlingar hos verk, hovrätter och andra myndigheter, fanns en ordning som ligger till grund för dagens; i alla arkiv skulle fri tillgång lämnas att få skriva av handlingar på stället (”in Loco” på latin), eller få ut handlingarna i bevittnad avskrift. Den ämbetsman som vägrade eller motsatte sig utlämnande på något sätt skulle mista sitt ämbete (7 §).

I förordningen fanns även vad vi idag skulle kalla sekretessregler. Bland annat angavs att omröstningar i riksrådet fick tryckas, förutom i mål som angick ”hemliga Ministerielle Ärender”, dvs. diplomati (8 §). Bland riksdagshandlingar fick sådana handlingar inte lämnas ut ”som under Operation eller Afhandling med och på främmande orter hemlighet kräfwer” (11 §). I praktiken kunde riksrådet, som styrde i kungens namn, skapa sekretessregler i strid med den nya grundlagen. I ett religionsmål om swedenborgianismen fick ”inga Handlingar, som angå detta mål” lämnas ut (”extraderas”) enligt rådets protokoll från november 1770. Man kunde även föreskriva att vissa handlingar bara kunde begäras ut skriftligen.

Offentlighetslimbo och kunglig praxis (1773)

Den 19 augusti 1772 marscherade kungatrogna arméer mot Stockholm. Riksrådet, den regering av adelsmän som styrde i kungens namn, arresterades och avsattes. Två dagar senare antog riksens ständer 1772 års regeringsform. Genom denna gjorde kungen, Gustav III, upp med det gamla partiväldet (avseende partierna ”hattar” och ”mössor”). Kungamakten stärktes på riksrådets bekostnad och den de facto-republik som kan sägas ha rådit under det som kallas frihetstiden (1719-71) avskaffades. För offentlighetsprincipens del var det väsentliga att alla stadgar som hade tillkommit efter 1680 och som sågs som grundlagar skulle anses ”afskaffade och förkastade” (39 §). 1766 års tryckfrihetsförordning, där offentlighetsprincipen reglerades, skulle äga den ”fullkomliga trygghet som en oryggelig Grundlag medförer” enligt sin 14 §.

Några nya regler om censur och hemlighetsmakeri infördes i vart fall inte 1772. Kungen verkade inte vilja ge myndigheterna eller allmänheten några klara besked om tryckfriheten och offentlighetsprincipen. Olika höga ämbetsmän hade olika åsikt i frågan huruvida 1766 års tryckfrihetsförordning fortfarande kunde tillämpas eller inte. I praktiken verkar dock statskuppen inte ha medfört någon övergripande förändring vad gäller offentlighetsprincipen, även om olika praxis förekom på olika platser i landet. Kunglig Majestät fortsatte efter införandet av den nya regeringsformen att tillåta att rådsprotokoll i rättegångsmål lämnades ut för tryckning, framförde kungen enligt ett rådsprotokoll i januari 1773. Vid denna tid var Justitierevisionen, som var en del av riksrådet, högsta dömande instans och överprövade hovrätternas avgöranden. Här hade kungen själv två röster och utslagsröst vid lika röstetal.

Efter att en löjtnant hade begärt ut ett kungligt brev till Svea hovrätt i en tvist, beslutade Gustav III den 26 juli 1773 ett särskilt stadgande för Justitierevisionen, som togs in i rådsprotokollet. Stadgandet har inte något särskilt namn, men kallades när det trycktes i sin helhet första gången år 2020 för ”Kongl. Maj:ts Nådiga Extraditions-Stadgande af den 26 Julii 1773”. Kungen angav att alla rådsprotokoll, domar och expeditioner i revisionärenden som angick tvister mellan enskilda personer ”genast” fick ”til Trycket utgifwas”, så snart någon hade ansökt om utlämnande (”extraderande”). Stadgandet skulle hädanefter ”i underdånighet i akttagas” vid Justitierevisionen. Det fanns alltså en av kungen beslutad rätt för allmänheten att få ut handlingar i tvistemål i högsta instans även efter 1772 års statskupp.

En ”förnyad” offentlighet (1774)

Efter kung Gustav III:s statskupp i augusti 1772, som markerade slutet på den så kallade frihetstiden, var det oklart för allmänheten och för tjänstemännen vid landets myndigheter om 1766 års tryckfrihetsförordning, och därmed även offentlighetsprincipen, fortfarande var gällande. Förordningen skulle äga samma ”fullkomliga trygghet som en oryggelig Grundlag” och 1772 års regeringsform hade förkastat alla grundlagar som hade antagits efter 1680. Men var tryckfrihetsförordningen verkligen en grundlag? Höga ämbetsmän som justitiekanslern ansåg att tryckfrihetsförordningen fortfarande kunde tillämpas. Kungen ville uppenbarligen inte uttala sig offentligt i frågan, men rättegångshandlingar lämnades fortfarande ut från Justitierevisionen, den del av regeringen som kan ses som föregångaren till Högsta domstolen. I februari 1774 bad Svea hovrätt formellt Kunglig Majestät, i detta sammanhang Justitierevisionen, att ta ställning i frågan om 1766 års förordnings giltighet.

Efter att saken hade diskuterats i riksrådet, där endast en av de 15 rådsherrarna ansåg att frihetstidens tryckfrihetsförordning fortfarande var tillämplig, uttalade sig kungen själv i frågan den 26 april 1774. Det var en självklarhet för honom att 1766 års förordning hade upphävts 1772. Själva tryckfriheten som sådan var dock inte skadlig, utan förenlig med det nya styrelsesätt som hade införts efter statskuppen. Kungen yttrade bland annat att allt som rör rättegångssaker, domar och domare framöver borde vara till ”allmähetens kunskap orubbadt tillåtit”. Samma dag antog kungen själv, utan medverkan av riksens ständer eller riksrådet, en ny tryckfrihetsförordning, kallad Kongl. Maj:ts Nådiga Förnyade Förordning och Påbud Angående Skrif- och Tryck-friheten.

I princip hade Gustav III skrivit av 1766 års förordning, och i ingressen uppgav han sig ”uplifwa” denna. För offentlighetsprincipens del fanns dock vissa försämringar. Protokoll från Kanslikollegium, regeringskansliet, som på något sätt rörde utrikesärenden skulle inte få tryckas. Offentligheten för riksrådets protokoll inskränktes; endast i Justitierevisionen skulle protokollen vara offentliga, och i övrigt fick kungen besluta från fall till fall. Paragrafen om riksdagshandlingars offentlighet ströks helt, men inget uttryckligt förbud mot offentliggörande av riksdagshandlingar infördes. Skyndsamhetskravet, som fanns redan 1766, skärpte dock Gustav III. Tidigare skulle en tjänsteman mista ämbetet om han vägrade eller satte sig emot utlämnande, men i 1774 års förordning tillades även ”eller utdrager thermed på tiden”. I övrigt gällde det tidigare förfarandet.

1774 års tryckfrihetsförordning innehöll inget påstående om att den var en grundlag. Lagar skulle stiftas av kungen och de fyra ständerna adel, präster, borgare och bönder gemensamt, så förordningen var knappast ens en lag, utan kunde inskränkas om kungen så önskade. Dess bestämmelser om handlingsoffentlighet verkar dock inte ha avskaffats förrän efter 1809 års statsvälvning.

Underförstådd och kvarbliven offentlighet (1792)

Under Gustav III:s regeringstid infördes flera inskränkningar av tryckfriheten. Bland annat meddelade kungen i februari 1792 ett förbud mot att under den pågående riksdagen trycka eller ge ut ”något som i mer eller mindre måtto kan röra eller angå” kungens eller ständernas ”göromål”, samt finanser, och andra ärenden som kungen lämnat till riksens ständer för överläggning. I praktiken kunde alltså möjligheten att offentliggöra det som idag hade setts som allmänna handlingar betraktas som beskuren, men kungen avskaffade samtidigt aldrig 1774 års tryckfrihetsförordning eller dess offentlighetsprincip.

Den 16 mars 1792 blev kungen skjuten vid en maskeradbal och han avled knappt två veckor senare. Kronprinsen, sedermera Gustav IV Adolf, var omyndig och styrandet av landet uppdrogs till den avlidne kungens bror, hertig Karl. Under perioden från juli 1792 till 1 november 1796, då Gustav IV Adolf blev myndig och tog över styret, hade Karls vän, Gustav Adolf Reuterholm, ett stort inflytande på politiken. En av Reuterholms tidiga åtgärder var att författa en ny tryckfrihetsförordning, som Karl skrev under den 11 juli 1792. Den fick namnet Kongl. Maj:ts Nådiga Förordning Om En Allmän Skrif- och Tryck-Frihet. Karl menade att han genom denna upplivade tryckfriheten som Gustav III hade återinfört.

1792 års tryckfrihetsförordning är märklig på så sätt att den inte är indelad i paragrafer och inte framstår som något juridiskt verk. Den är snarare en längre proklamation om tryckfriheten. Förordningen avslutas dock med några regler; förutom några få undantag skulle ”hwarje Svensk man” få använda sig av sin tryckfrihet. Frånsett rörande religion avskaffades all censur och alla ”i detta ämne utkomne Författningar”.

Här nämns inte ett ord om offentlighetsprincipen, varför vissa har tolkat som att hertig Karl och Reuterholm – som båda för övrigt var frimurare – hade avskaffat denna. Sannolikt förhöll det sig inte så. För att kunna trycka en handling måste man också få tillgång till den, så offentlighetsprincipen var rimligtvis underförstådd i den allmänna tryckfriheten. Rättspraxis visar att domstolar på olika nivåer fortsatte att tillämpa 1774 års tryckfrihetsförordning när det gällde offentlighetsprincipen fram till dess att 1809 års regeringsform infördes. Själva tryckningen av myndighetshandlingar kunde ske direkt med stöd av 1792 års förordning. Det konstaterade Högsta domstolen 1793, i ett mål om ledaren för det s.k. Ebelska upploppet.

Som dåtidens bestämmelser var utformade kunde handlingar antingen vara hemliga eller offentliga. Om en handling var av ett visst slag skulle den lämnas ut. En domstol kunde därför besluta om utlämnande av handlingar som ännu inte fanns. Exempelvis beslutade Göta hovrätt i juli 1800 med stöd av 1774 års tryckfrihetsförordning att en person ägde att ”emot lösen” från hovrättens tjänsteman ”till tryckning utbekomma de Protokoller, hwilka redan blifwit hållne, eller framdeles komma att hållas” i ett mål.

Greppet om tryckfriheten hårdnade när Gustav IV Adolf styrde landet. Även om rättegångprotokoll fortfarande lämnades ut förbjöd kungen år 1804 att man vid tryckning av sådana gjorde noter, anmärkningar eller andra tillägg.

Offentlighetsprincipen i ny grundlag (1809)

I mars år 1809 marscherade återigen soldater mot Stockholm och ännu en statskupp iscensattes. Kung Gustav IV Adolf tvingades att abdikera och hans farbror hertig Karl kom återigen att axla landets styre i egenskap av riksföreståndare. Den 25 april tillsatte Karl en tryckfrihetskommitté och gjorde det möjligt att anonymt låta trycka skrifter, något som hade varit otillåtet enligt 1792 års tryckfrihetsförordning.

Efter en snabb behandling i konstitutionsutskottet och i de fyra ständerna kunde Karl, som samma dag hade valts till kung, den 6 juni underteckna en ny regeringsform. 1809 års regeringsform, formellt Kongl. Maj:ts Och Riksens Ständers Faststälde Regerings-Form, kom inte att ersättas förrän år 1975. Den skulle vara en orygglig grundlag. Kungens rådgivande råd, tidigare riksrådet, hade i denna blivit ett statsråd; samma term som ännu används om regeringens ledamöter.

I 85 § fastslogs att en förordning om en allmän tryckfrihet, som riksens ständer och kungen gemensamt skulle fastställa vid samma riksdag, skulle ses som en av grundlagarna. I 86 § reglerades tryckfriheten och offentlighetsprincipen i kortfattade ordalag. Alla handlingar och protokoll ”i hwad mål som helst” skulle ”owillkorligen” få utgivas genom trycket. Ett undantag var protokoll i statsrådet och hos kungen i ministeriella mål och kommandomål, det vill säga ärenden rörande utrikespolitik respektive sådana ärenden som kungen hanterade i egenskap av krigsmaktens högste befälhavare.

Det andra undantaget var sådana protokoll och handlingar hos ”Banco- och Riksgälds-Werken”, det vill säga riksbanken och riksgäldskontorets finansförvaltning, som ”böra hemliga hållas”. Konstitutionsutskottet förtydligade under riksdagen att om riksgäldskontorets verksamhet alltid var offentlig så skulle detta ibland kunna vara skadligt; ”Låne- och Vexel-negociationer”  – det vill säga underhandlanden, mäklanden, förmedlingar eller dylikt avseende lån och växlar – skulle kunna misslyckas helt om inte sekretess rådde, menade man.

Liksom tidigare var det väsentliga att det fanns möjlighet att trycka – och därmed att sprida – myndighetshandlingarna, inte att allmänheten fick läsa dem på plats i myndighetslokalerna. Någon tydlig rätt att få ut myndigheternas handlingar finns inte i 1809 års regeringsform, men liksom tidigare i 1792 års tryckfrihetsförordning får en sådan rätt betraktas som underförstådd. Högsta domstolen kunde med stöd av 86 § besluta att ”till tryckning begärta handlingar” kunde tryckas, och avskrifter av handlingar som hade getts in till HD vidimerades av justitieexpeditionens tjänstemän. Offentlighetsprincipen blev alltså uttryckligen grundlagsskyddad på nytt 1809, och detta i den viktiga grundlag som gällde landets styrelsesätt.

Den av Karl tillsatta tryckfrihetskommittén ansåg att 1774 års tryckfrihetsförordning hade upphävts i och med antagandet av regeringsformen 1809.

En grundlig offentlighetsreglering i grundlag (1810)

Efter antagandet av 1809 års regeringsform, där det angavs att en tryckfrihetsförordning skulle ingå i de nya grundlagarna, fortsatte den av hertig Karl tillsatta tryckfrihetskommitténs verksamhet. Ett förslag till förordning togs fram och debatterades av adel, präster, borgare och bönder. Konstitutionsutskottet utarbetade ett eget förslag. Efter revideringar antog riksens ständer förslaget i februari 1810. Kung Karl XIII fastställde den 9 mars den nya grundlagen, Kongl. Maj:ts och Riksens Ständers Faststälde Tryckfrihets-Förordning.

Den nya tryckfrihetsförordningen innehöll nyheter som författares egendomsrätt till sina verk. I 2 § fjärde momentet reglerades offentlighetsprincipen. Var och en gavs tillåtelse att i tryck ge ut ”så wäl rättegångar, som andra allmänna ärenden, rörande Handlingar, Protocoll och beslut”. Begreppet ”allmänna handlingar” fanns alltså inte heller i denna grundlag, utan offentlighetsgrundsatsen gällde handlingar som rörde ”allmänna ärenden”.

Liksom i 1766 och 1774 års förordningar fanns en förteckning över de myndigheter och liknande organ, som var skyldiga att tillämpa offentlighetsreglerna. Domstolar, ämbetsverk, kommittéer, publika korporationer, med flera, nämndes. Även handlingstyper angavs, såsom enskildas ansökningar och tjänstemäns ämbetsbrev. Vissa formuleringar är uppenbarligen lånade från de tidigare förordningarna. Alla sådana handlingar som avsågs skulle ”genast och emot lösen utlemnas” till vem som helst som begärde det. I alla arkiv skulle var och en lämnas fri tillgång att ”på stället” få skriva av ”alla slags Handlingar i hwad ämne som helst”. Om det förelåg ”betydande hinder” mot avskrivandet fick en sökande nöja sig med att få en bevittnad avskrift mot lösen. Om en tjänsteman vägrade lämna ut handlingarna eller obehörigen fördröjde utlämnandet skulle han straffas ”såsom för tjenstens försummelse”. (Den tidigare påföljden avsättning hade alltså mildrats.)

I grundlagsbestämmelsen fanns även regler om sekretess, som ”owägerligen” skulle iakttas. Här kan nämnas diplomatiska ärenden, kommandomål (försvarsrelaterade ärenden) och ”hemliga ärenden” avseende landets finanser, som inte utan tillstånd kunde fås ut för tryckning. Liknande regler fanns i 86 § regeringsformen. Den som tryckte handlingarna utan tillstånd straffades med ”Ethundrade Riksdalers böter”. Diplomatiska, ”ministeriella”, handlingar fick tryckas först efter femtio år, om inte regeringen gav tillstånd till annat. Avseende utdrag ur kyrkoböcker eller andra handlingar avseende själavården eller kyrkodisciplinen, stadgandes att ingen fick lämna ut sådana avseende enskilda personers ”lefwerne och seder” såvida det skulle lända dem till ”skada eller förklenande”. Denna bestämmelse liknar moderna sekretessbestämmelser.

Åter fanns offentlighetsprincipen definierad i en tydlig grundlag. Det var nu uppenbart att sekretessreglerna var undantag till en grundregel om offentlighet.

Offentlighetsprincipens skarpare konturer (1812)

1810 års tryckfrihetsförordning blev inte långlivad. Den ansågs ha lett till missbruk av tryckfriheten och vid riksdagen 1812 lades ett förslag till en ny tryckfrihetsförordning fram. Den 16 juli 1812 utfärdades den nya grundlagen – Kongl. Maj:ts och Riksens Ständers Faststälde Tryckfrihets-Förordning.

Rörande själva offentlighetsprincipen skedde inga nämnvärda förändringar 1812; regleringen om offentlighet kom att stå kvar i tryckfrihetsförordningen fram till 1937. Sekretessreglerna skulle framgå av grundlagen och flera ändringar skedde därför under förordningens giltighetstid. I strid med förordningen beslutade regeringen under kung Karl XIV Johan år 1820 om sekretess för militära handlingar. Under perioden 1897-1937 tillkom diverse sekretessregler, bland annat om handlingar rörande armén och flottan, uppgifter till skattemyndigheterna, patentansökningar, uppgifter om enskilda i statistikverksamhet, uppgifter i straffregistret, vissa uppgifter i vissa faderskapsmål, uppgifter om könssjukdomar och uppgifter om banker hos tillsynsmyndigheter.

Offentlighetsprincipen skulle inte bara tillämpas vid sådana organ som vi ser som myndigheter idag. Rättspraxis visar att även till exempel kungliga teatrarna och Drottninghuset kunde behöva ha koll på grundlagen. Vad som gällde för kommunernas handlingar var länge inte tydligt avgjort.

Någon allmän rätt att överklaga alla myndigheters beslut att vägra lämna ut handlingar fanns inte i de äldre tryckfrihetsförordningarna. Justitiekanslern och Justitieombudsmannen kunde dock åtala tjänstemän som hade brutit mot grundlagen. Genom sådana åtal växte en praxis om offentlighetsprincipen fram, framförallt efter 1812. Det blev successivt tydligare när handlingar hade uppnått ett sådant stadium att myndigheterna var skyldiga lämna ut dem, det vill säga när de med dagens terminologi hade blivit ”allmänna”. År 1859 fann Högsta domstolen exempelvis att en handling som en myndighet hade undertecknat och avlåtit var ”officiel”. Av rättspraxis kom också att framgå att en begäran om ”utbekommande” inte behövde vara alltför väl preciserad. HD slog 1911 fast att en till en tf. borgmästare inkommen handling skulle lämnas ut trots att ärendet den gällde inte var slutbehandlat.

Det blev med tiden viktigt att allmänheten inte bara fick trycka myndighetshandlingar, utan också att det var möjligt att läsa handlingarna hos myndigheterna eller få ut avskrifter för att läsa dem. År 1854 dömde Högsta domstolen en kyrkans man för att denne hade vägrat att ”till genomläsning eller för afskrifvande framlemna” ett prästbetyg till en torpare. På 1920-talet sågs kopplingen till tryckfriheten inte längre som särskilt stark; viktigast hade det blivit att få ut handlingar, inte att trycka dem.

År 1937 skedde en betydelsefull reform. Kommunala handlingar kom uttryckligen att räknas som allmänna. Sekretessbestämmelserna bröts ut ur tryckfrihetsförordningen och lades i en egen så kallad sekretesslag. Det krävs sedan dess inte längre grundlagsändringar för att stifta nya sekretessregler. Samtidigt infördes en rätt att överklaga myndigheternas beslut om vägrad tillgång till handlingar. Dagens ordning var grundlagd.

En modern men mindre skyddad offentlighet (1950)

Även före tryckfriheten har man här i landet skilt mellan enskilda handlingar och allmänna handlingar. 1734 års missgärningsbalk stadgade olika straff för den som förfalskade enskildas brev och den som förfalskade ”handlingar, som til almän nytto och rättelse äro”. Myndighetshandlingar har kallats ”allmänna handlingar” eller ”publika handlingar” – samma uttryck som latinets ”acta publica”, ett uttryck som också har använts. När grundlagarna trycktes samlat 1755 gjordes det under namnet ”Acta Publica Hörande Til Sweriges Rikes Fundamental-Lag”. Uttrycket ”allmänna handlingar” har under tiden 1812 års tryckfrihetsförordning tillämpades ibland använts om sådana handlingar som omfattades av förordningen. I en debatt i adelsståndet i oktober 1823 nämndes att tryckfrihetsförordningen tillerkände ”hvarje Svensk man rättighet att uttaga och trycka allmänna Handlingar, som icke äro af hemlig natur”. Uttrycket användes i en underrättsdom 1878, som fastslogs av Göta hovrätt och Högsta domstolen. Även uttrycket ”offentliga handlingar” användes under 1800-talet. Någon strikt språklig skillnad mellan uttrycken ”allmänna” och ”offentliga” handlingar verkar inte ha förekommit. I ett förslag till ändringar i 1812 års tryckfrihetsförordning från 1892 talades exempelvis om sekretessundantag från rätten ”att taga del af offentliga handlingar”. 1812 års tryckfrihetsförordning handlade om handlingar som rörde ”allmänna ärenden”.

1812 års tryckfrihetsförordning blev föråldrad och i utredningar 1912, 1927 och 1935 föreslogs nya bestämmelser. Sådana blev ett faktum 1937.

Genom 1937 års ändringar i 1812 års tryckfrihetsförordning togs den formella kopplingen till ”allmänna ärenden” bort – formuleringen ansågs då ha blivit ”överflödig eller vilseledande”. Offentlighetsprincipen i grundlagen skulle inte längre gälla andra organ än myndigheter. Myndighetshandlingar som hade uppnått ett visst handläggningsstadium skulle ses som allmänna och de som inte omfattades av sekretess var offentliga. Denna terminologi gäller fortfarande. De allmänna handlingarna blev alltså alla till myndighet inkomna eller därifrån utfärdade handlingar, diarier och dylika förteckningar, justerade protokoll och upprättade handlingar i slutbehandlade ärenden. Detta är samma grundprinciper som än idag gäller. En annan nyhet var rätten att överklaga beslut om vägrat tillhandahållande av handlingar. Mest väsentligt var dock att sekretessreglerna flyttades ur grundlagen. Istället kom det i 2 §, andra momentet, att talas om en särskild lag där det ”noga” skulle anges när allmänna handlingar skulle hemlighållas.

År 1950 avskaffades 1812 års tryckfrihetsförordning och reglerna om allmänna handlingars offentlighet hamnade där de fortfarande ligger, i andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen (1949:105). Även enligt denna ordning ligger sekretessreglerna utanför grundlagen och kan tillkomma snabbt genom vanlig lag. Det har ifrågasatts om offentlighetsprincipen överhuvudtaget är grundlagsskyddad numera, i och med att sekretess kan tillkomma utan ändring i grundlagen.

Grundlagen skilde fram till 1974 mellan de statliga och kommunala myndigheterna. Någon grundlagsskyddad rätt att få avskrifter eller kopior från kommunala myndigheter fanns dessförinnan inte; den som ville ta del av de kommunala handlingarna var tvungen att uppsöka den lokal där de fanns. Sedan 1937 har dessutom bestämmelser som rör själva förfarandet vid prövningen av utlämnande av handlingar flyttats från grundlagen till vanlig lag.

En annan betydelsefull skillnad mot äldre rätt är att den förr starka kopplingen till tryckfriheten upphävdes 1937. Att en handling är allmän och offentlig innebär inte längre att den får tryckas och spridas. Innehållet i en offentlig handling kan exempelvis innefatta förtal eller hets mot folkgrupp.

Namn på avliden maskerat med hänvisning till adoptionsärende

Justitiekanslern motiverade tidigare i år ett beslut att maskera namnet på en person i ett skadeståndsärende med att denne har adopterat bort ett barn, och att ett utlämnande därmed både skulle riskera att kränka den avlidnes frid och leda till betydande men för de närstående. Det beslutet står sig i kammarrätten, som kortfattat konstaterar att det inte finns någon anledning att göra en annan bedömning i målet. Personen bakom begäran motiverade sitt överklagande till domstolen med att adoptioner idag knappast kan betraktas som något tabubelagt eller skamligt, och att de närstående rimligen redan borde känna till adoptionen. Men kammarrätten slår alltså fast sekretessbedömningen enligt OSL.

Universitet krävde betalt för att erbjuda allmän handling på stället – kritiseras

Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen har alla rätt att ta del av en allmän handling på plats på myndigheter – utan att någon avgift tillkommer. Därför gjorde Luleå tekniska universitet fel när man krävde betalt för att skriva ut handlingar som kunde läsas på plats. Det konstaterar Justitieombudsmannen, JO, som riktar kritik mot universitetet.

De begära handlingarna fanns i ett datasystem på universitetet och kunde på grund av sekretess inte lämnas ut digitalt. Enligt JO var det dock universitetets uppgift att erbjuda en fysisk kopia vid besöket, utan någon extra kostnad.

Beslut om elstöd fortsatt sekretessbelagda

Uppgifterna i Försäkringskassans beslut om elstöd omgärdas av sekretess enligt OSL. Det har Försäkringskassan slagit fast sedan tidigare, och nu har Kammarrätten i Stockholm kommit fram till samma slutsats. Bakgrunden är en begäran från en advokat som har velat ta del av myndighetens fem första fattade beslut i februari, utan några uppgifter maskerade. Detta med hänvisning till att sekretesstillämpningen i besluten strider mot tryckfrihetsförordningen, och till att Lagrådet avstyrkte tillämpningen i sitt tidigare yttrande i lagstiftningsärendet.

Kammarrätten delar visserligen Lagrådets uppfattning om att remisstiden i ärendet var för kort, men ser inte att brister i beredningen ensamt utgör ett hinder mot sekretessen. Några formella hinder mot att tillämpa sekretessreglerna finns inte i övrigt, anser domstolen, som betonar att det berörda lagrummet innehåller ett omvänt skaderekvisit med en presumtion för sekretess.

En annan person begärde i samma veva att få ta del av ett utdrag ur en av de sekretessprövade handlingarna i det aktuella målet i kammarrätten och ville att utdraget skulle visa vem som hade fått elstöd och vilket belopp det hade uppgått till. Personen anförde bland annat att sekretessen för elstödet stred mot Europakonventionen och dess skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Kammarrätten i Stockholm avslog även denna begäran.